天通盈特许经营新机制中政府投资的技术要领和平台公司角色

一、特许经营新机制中政府投资的出资额和比例的上限

对于特许经营新机制项目建设期中政府投资支持的额度和比例，在实质上并没有完全的、严厉的、有效的约束，——不是做不到，而是客观上不需要这么做；主观上来说，地方政府面临的障碍，主要是没有那个能力。

(一) 出资额没有上限

新机制系列文件对政府投资支持的出资额没有上限的规定。

原因很简单：没法规定。没有那么多弯弯绕。

因为，如果脱离剂量谈药效都是扯：在不确定总投资额的前提下，限额设高了，则形同虚设，比如说限额一千亿；限额设低了，则会抑制项目中的政府支持，相当于实质上不支持重大项目投资，比如说限额一百万。

(二) 出资比例上限的额度限制意义很小

对于建设期投资支持的比例，新机制系列文件的要求是“政府方出资代表，原则上不控股”，即，不能绝对控股，也不能相对控股。对于项目公司中“政府投资不能控股”的要求，政策出发点在于保护地方政府和社会资本：对地方政府的保护，是地方政府不能承担融资和还款的责任；对社会资本的保护，是地方政府不能违法违规干预社会资本的建设运营。政策出发点不是为了限制地方政府投多少钱，而是为了遏制地方政府违规举债的风险。

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不过，实际上，除了47号文的特殊规定外，对于地方政府给予基建项目以支持，客观上很难禁止，因为他可以把项目分成A项目、B项目，社会资本投A项目，地方政府投B项目，B项目完全给A项目配套，也不违反什么规定。有些读者提出，“投资项目+现汇项目合并招标是个难点”，这个不用合并招标，地方政府就承诺按期提供配套就可以，前提是这个承诺必须是事先“一视同仁”的，不能指向特定对象，不能是事后承诺。

(三) 没有不超过总投资50%的限制

有些读者提到的，中央预算内固定资产投资补助资金财政财务管理暂行办法、中央预算内投资补助和贴息项目管理办法等规定中，对补助占总投资比重的50%的限制，这个吧，是指中央对项目补助的上限，不是指地方对项目补助的限制。打个比方说，是爹给儿子的资金占项目的比重限制，不是娶媳妇时儿子自己对媳妇出资比例的限制。

然而，广泛存在的现实问题是，儿子没有钱娶媳妇，或者娶媳妇的原因，就是因为那是一个有投资能力的媳妇，所以才有“筑巢引凤”这个词。反过来说，地方要是有补助50%以上的能力，他通常技己会建的。

二、新机制地方政府承诺投资支持算不算隐性债务?

如果仅仅是“地方政府承诺对特许经营项目给予投资支持”的话，不算隐性债务。证据不足。

(一) 实施机构承诺投资支持算不算隐性债务?

如果就只是单纯的说你这个事情挺好，挺有前途，国家挺支持，将来我会给你投点资，这个本身不会造成隐性债务。

投资这种事情,应当不指向一个已经完成的对价，所以，就没有办法衡量是不是滞后支付，就没有办法界定为是不是隐性债务。

但是天通盈，如果穿透来看，对价是指向一个已经完成的建设项目的话，那还是会造成新增隐性债务。

与此相同的，按照新机制系列文件的要求，“政府在项目建设期依法依规给予的投资支持……不能持续到项目运营期”。

(二) 与“来源”、“预算”、“承诺”无关

隐性债务判断的谷子地原则：地方财政承担固化滞后的支出责任。

简单的说，该给钱的时候没给，以后给，或者承诺以后给，就是了。除此之外的，都是无效的判断因素。

比如说，我们首先，排除一下常见的误解。

1. 与“资金来源是否财政”没有必然关系

地方政府的投资支持，资金来源无非是财政，不能因为来源于财政，就判断是隐性债务。

每年的财政收支以十万亿为单位计算，绝大部分都不是隐性债务天通盈，不能谈“财政”色变。

2. 与 “承诺”无关

正常情况下承诺都不是隐性债务：承诺了，然后按期按时付款就不是隐性债务，不按时按期付款就是隐性债务，跟是不是承诺过，没有必然关系；没承诺，但是延后付款了，也属于造成了新增隐性债务。

这里的“按时按期”，是指依照国家和部委文件规定，应当付款的时间点，不是指按照项目合同约定的时间期限。

其中，采购工程，应当按照工程进度付款，在竣工验收后应当付款；购买服务，提供服务后就应当付款，而且服务合同期限不能超过3年；特许经营，补贴期限最长可以达到40年，但是补贴不能超出运营成本部分，不能补贴建设。

3. 与是否“纳入预算”无关

既然是承诺的，大概率是明年及以后的事情，怎么可能纳入预算呢？纳入预算是不可能的，这个跟纳入预算是没有关系的。

跟预算没有关系。如果有预算就不算隐性债务，那就当年把预算做到里边去呗，没做到里面去可以追加嘛。那要想绕过隐性债务可就容易了，需要借债的时候做笔预算就完事了呗。不是这个逻辑，跟预算没有关系。

我们看一下财政部的隐性债务典型案例通报，从来没有说过某个隐性债务是因为没有预算，几乎都没有提过没有预算这个事情。

因为在现实操作当中，隐性债务都是有预算的，实际支付的时候肯定有预算，没有预算支不出去，想还款时都还不了了。

我们有很多未来的支出，比如说每年的工资等等，都没有办法纳入预算，都是当年做预算的时候纳入进去，这个要都是隐性债务的话，就没有不是隐债了。比如说聘个律师打官司，10年内官司都没搞完，那还成了隐性债务了？

总之，判断投资支持承诺是不是隐性债务，跟最终的资金来源没有必然关系，跟有没有预算没有关系。

地方财政的滞后支付，就算隐性债务。

不论是不是做出了承诺，不论是不是纳入了预算，不论最终的资金来源是地方还是中央财政。

别说中央补贴没争取到，就是争取到了，都算。2023年的隐债典型案例通报里就有一例。

(三) 经典问题：三定增资算不算隐性债务？

1. “三定增资”

地方政府承诺投资的环节，以前经常发生在政府财政国资与平台公司之间的关系，在很多地区也操作过，通常的模板是国资委或者财政局给下属平台公司承诺未来的多少年内每年增资多少个亿，这个在地方的文件里也看到过，比如说未来8年内每年增资3个亿、1个亿的都有。

我们那个时候把这种定时定向定额的增资承诺称为“三定增资”。

三定增资承诺，绝大多数是用在平台公司对外发包的BT项目当中，那个BT项目本身肯定是违规的。

2. 三定增资不是违规举债

但是，三定增资本身是不是违规？我们跟很多财政部门和专家探讨了这个事情。认为，从纯理论的角度来讲，很难界定。但是，这种增资即使承诺了，也可以不增，也不能够有罚则。

3. 辅助新增隐性债务也有责任

当然补充一点题外话，就是如果承诺增资的部门和领导明知道这个增资是用来做BT项目支付来源的，那个当然是有责任的，这个我们在46号文里面可以看到就是起到辅助新增隐性债务作用的也是要追究责任的。

现实当中的绝大多数案例，是很难能够避免同时存在一个BT的，而且这些人几乎也全都知道这件事，所以在实操当中，这种创新做法意义还不是太大。

4. 三定增资不具有法律约束力

但是，话又说回来了，承诺投资或者增资这种事情，他没有什么约束力，就是说我承诺给平台公司投了，然后我不给平台公司投，社会资本你也不能把我怎么样，比如说罚款，赔偿等等，如果你规定了罚款或者赔偿啊，那可就是隐性债务了。

(四) 投资支持不能在建设期之外

按照新机制系列文件的要求，“政府在项目建设期依法依规给予的投资支持……不能持续到项目运营期”。

与“三定增资”有所不同的是，之前的“三定增资”并不指向特定的项目，此时，由于我们无法判断其对价是什么，因此就无法判断是否存在“滞后支付”的环节了，于是就不能判定为隐性债务了；

而今天本文所讨论的课题，是“针对某个特定的特许经营项目”的，则投资的对价是项目建设，那么，至少在这个特定建设项目竣工完成之前，也即建设期之内，承诺的投资应当到位。否则就是“滞后的”，就是隐性债务了。同样的，做出这样承诺的行为，也是违规的。

三、本地国企作政府出资人代表及控股仍然是聋子耳朵

(一) 新机制下平台公司的角色方向调整

市场化模式不能实现基建融资地方政府和平台公司应当认识到，政府和社会资本合作的特许经营新机制模式不再是无收益基础设施建设的融资手段，对于没有真实市场化收益覆盖建设成本的项目，不要对通过政府和社会资本合作模式筹集基建资金抱有幻想。

地方政府和平台公司应该尽快进行角色调整，从近十年的管理库PPP和现在的特许经营新机制的思路笼罩下摆脱出来。

(二) 并无设项目公司和政府出资硬性要求

与原管理库PPP在内的基础设施建设项目一样，特许经营新机制，并不要求必须新设项目公司，也不要求必须地方政府出资，更不要求必须平台公司代表地方政府出资。

地方政府出资，只是表示穷爸爸对娶儿媳妇的一点心意，而且仅仅是心意而已，对金融机构聊表安慰，建设运营和融资还款的责任，仍然必须是社会资本来承担。

但是，不知为什么，无论是新旧PPP，还是在PPP库之外，我们发现了大量的地方国企与社会资本共同出资组建项目公司的情形。

据我们观察，在PPP库以外的基建项目，比起库内，更多地被用来以违规BT方式回购社会资本投资人的投资股份。

(三) 对于平台公司成长仍然是聋子耳朵

在此给出结论是：这一结构安排，对于平台公司参与投资及后续发展壮大，几乎没有任何意义，充其量是完成行政任务和增加不相干知识面；对于基建项目本身的合规性和可融性，也是完全没有意义的，和完全没有必要的。

如果地方政府希望地方国企平台公司作为受托代表，成为项目公司股东，以及拥有一票否决权，直接规定就好，不必非要通过投资来实现。

特别是，与委托实施机构派员相比，委托平台公司这种设置，并没有什么额外的突出益处。

对于平台公司来说，这种设置仍然是聋子耳朵，摆设而已。

这在管理库PPP里已经屡试不爽了，特许经营新机制与管理库PPP的差异，仅在于，后者允许地方政府通过可行性缺口补助来补贴建设，而前者不允许。

这个差异，对于本地国企做不做地方政府出资人代表这个环节，毫无关联关系。

至于涉及到的股东协议，以及平台公司的进一步参与，可能会稍稍扩大平台公司的报表，增加平台公司在不相干业务上的经验。

别的也没有什么了。

(四) 控股没有意义也做不到

新机制系列文件对于政府出资的限制性规定是，“政府方出资代表，原则上不控股”。

新《公司法》中的相关规定是，第二百六十五条本法下列用语的含义：（二）控股股东，是指其出资额占有限责任公司资本总额超过百分之五十或者其持有的股份占股份有限公司股本总额超过百分之五十的股东；出资额或者持有股份的比例虽然低于百分之五十，但依其出资额或者持有的股份所享有的表决权已足以对股东会的决议产生重大影响的股东。

这种法律术语，在通常情况下，是没有例外情况的。也不必研究如何规避控股要求，通常做不到，也没有什么意义。

地方国企的参与，部分的是希望获得本地的“近亲”利益：包括且不限于，不恰当的高价格(建设或转让)、不考核就支付的补贴，不恰当的政府融资；或者，换个角度说，就是新增隐性债务。

新机制系列文件禁止地方国企参与的初衷，就是封堵这种“近亲结婚”的弊端。

不论地方国企平台公司是不是控股，都不能够通过财政补贴来弥补建设成本，也不能够承担融资和还款责任，控股与不控股也没有什么差异。

监管部门也万万不会因为如坊间流传的“对地方的经济发展、公共利益或公共安全的重要性，社会资本的利益诉求，项目的投资风险大小”等因素，而轻易做出调整。

四、建设期投资支持并非主要作用

(一) 建设期投资支持意义不大

我们读者还有一种误解，就是115号文应当在政府基于建设期投资支持和补贴的比重上作出一些规定。

对于补贴的比重，文件第一部分第一条就做出了全方位的规定，也正是本文第一部分所阐述的“财政补贴的划时代剧变”。

而对于建设期投资支持，仅仅是提出“政府方出资代表，原则上不控股”，在现实中，并不是不能够制定更严格的规定和限制，但是在客观上意义不大，基础设施建设的新机制之下，主流思想仍然是鼓励社会资本的投资，当然新变化是聚焦于使用者付费项目，但目标仍然是吸引社会资本的投资，特许经营稿的第一句话就是，“为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，……”。

地方政府作出建设期投资补助这种事情，虽然有，但不会是主要的方向，也不会因此改变原来使用者付费不足的情况，如果能够改变这种趋势，以前早就投了。

所以，地方政府进行建设期投资从而促使使用者付费收入能够覆盖社会资本投资的情形，不会具有普遍意义。

以前在管理库PPP中，政府投资部分，往往也仅限于总投资额20-30%资本金部分的20-30%，融资部分的直接还款责任，也不在地方政府，这种投资支持，也仅仅是一种象征性的支持意义。

况且，其他领域的文件，也对政府能投资什么，不能投资什么，作出了相关的规定，所以，在此次国办发文件里，如果再对此作出具体的规定，意义不是太大。

对于地方政府的投资行为，只能说是允许(文件原文的表述是“可”)，但并不是要求必须，客观上，地方政府常见的情况是没有实力支持，更无法，也不允许承担还款责任。

(二) 建设期投资支持客观上难以限制

客观上来说，政策体系对于建设期投资支持的比例，并未做出更加严格限制和强调。

这是因为，事实上，地方政府可以在项目外，利用配套的方式加以支持，——不在项目本身之内，就很难用政策法规来约束了。

客观的情况，是地方政府很少有这个能力。

另外，只要地方政府不承担兜底责任，不承担融资和还款责任，在建设期给予了多大的支持，是地方政府和社会资本你情我愿的事情，既不涉及新增隐性债务，也不涉及国有资产流失，所以，政策体系对此并未作出过多约束。

(三) 主要辟谣：投资支持与行业或回报机制无关

新机制允许“在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持”。